Vojska

Ministarstvo odbrane i Vojska Srbije

Opšti zaključak istraživanja jeste da Ministarstvo odbrane poseduje razrađeni pravni okvir, koji reguliše postupanje u svim oblastima rada, ali da nedostaju mehanizmi za prepoznavanje i blagovremeno sprečavanje koruptivnih radnji. Ovo se, pre svega, odnosi na povećanje transparentnosti proaktivnim objavljivanjem informacija (naročito o upravljanju finansijama i materijalnim resursima) i propisa, kao i na jačanje unutrašnje kontrole i spoljnog nadzora. Poseban rizik uočen je u oblasti postavljenja i razrešenja zaposlenih na visokim položajima. Postavljenje se odvija mimo zakona (pomoćnici ministra) ili nije regulisano (direktor Inspektorata odbrane), dok se razrešenja pre isteka mandata ne obrazlažu, a na nekim pozicijama su i neočekivano česta (Generalni inspektor službi) i vremenski se podudaraju sa političkim promenama u Ministarstvu. Kad je reč o upravljanju finansijskim i materijalnim resursima, najveći rizik predstavlja pravna neuređenost nabavki u oblasti odbrane i bezbednosti. U oblasti upravljanja ljudskim resursima najviše zabrinjavaju izuzetno velika diskreciona ovlašćenja starešina i nedostatak nadzorne instance van lanca komandovanja.

PROCENA: Ministarstvo odbrane dosledno ispunjava zakonske obaveze koje se odnose na transparentnost rada, ali je za jačanje integriteta potrebno unaprediti proaktivno objavljivanje informacija, naročito u oblasti finansijskog i materijalnog poslovanja.

 

Ministarstvo odbrane objavljuje informacije o svom radu, ali ostaje prostora za poboljšanje

Jedan od glavnih pokazatelja transparentnosti jeste proaktivno objavljivanje informacija. Na sajtu Ministarstva odbrane dostupni su Informator o radu, godišnji planovi javnih nabavki, kvartalni pregledi izvršenih javnih nabavki, podaci o dodatnim izvorima finansiranja (donacije), kao i pregled raspoređenih i utrošenih sredstava za finansiranje Ministarstva odbrane (MO) u prethodne dve godine, te predloženih sredstava za finansiranje u tekućoj godini (2014) . U tom smislu, Ministarstvo ispunjava obaveze koje proističu iz Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja.  Ministarstvo bi, međutim, moglo da upozna javnost i sa podacima o ostalim prihodima koje ostvaruje (npr. prodajom viška naoružanja), kao i o merama preduzetim radi izgradnje integriteta. Na taj način bi se demistifikovao rad Ministarstva odbrane i omogućio kvalitetniji spoljni nadzor, što bi doprinelo jačanju integriteta ove institucije.

Transparentnost budžeta odbrane je od 2012. smanjena

Počev od rebalansa 2012, budžet Srbije ne prikazuje izvore finansiranja po pojedinačnim ekonomskim klasifikacijama.  Tako je za Ministarstvo odbrane moguće videti samo zbirne sume prihoda iz budžeta, sopstvenih prihoda Ministarstva, prihoda od prodaje nefinansijske imovine i neraspoređenog viška prihoda iz prethodnih godina. Prikaz budžeta ne otkriva više kako se koriste sredstva iz različitih izvora. Takođe, dok su u budžetu za 2013. bili navedeni projekti i tačne sume kapitalnih izdataka kojima je rukovodilo MO, u budžetu za 2014. navode se samo zbirne sume predviđene za 1) opremanje Vojske Srbije (VS) i 2) izgradnju i kapitalno održavanje objekata VS.  Najzad, od 2013. ne prikazuju se odvojeno budžeti Inspektorata odbrane, Vojnobezbednosne agencije (VBA) i Vojnoobaveštajne agencije (VOA). U Ministarstvu odbrane ovo objašnjavaju uputstvom Ministarstva finansija da delovi budžeta koji ne prelaze određeni procenat ne moraju da se prikazuju odvojeno.

Prema samoproceni integriteta koju je izradila radna grupa Ministarstva odbrane u saradnji sa Agencijom za borbu protiv korupcije, tri najveća rizika na nivou sistema odbrane, u oblasti upravljanja institucijom, odnose se na nedovoljnu transparentnost:
1) Propisi koji regulišu rad institucije nisu objavljeni na internet strani institucije.
2) Sklopljeni poslovni ugovori nisu dostupni javnosti.
3) Praćenje i evidentiranje propisa je neažurno.
(ABPK 2014: 83)

Kad je reč o finansijskoj transparentnosti, problem predstavlja i to što u pregledu raspoređenih i utrošenih sredstava za protekle dve godine nisu naznačene promene do kojih je došlo nakon rebalansa republičkog budžeta. Time je otežano ocenjivanje toga da li su sredstva utrošena u skladu sa onim što je planirano. Naime, na nekim konto linijama utrošeno je primetno manje sredstava nego što je raspoređeno, ali se iz samog pregleda ne može naslutiti da li je to posledica neadekvatnog planiranja ili neprikazane preraspodele budžetskih sredstava.

Transparentnost procesa nabavki načelno je na solidnom nivou, ali uz dosta prostora za dodatna poboljšanja

Transparentnost procesa javnih nabavki postiže se time što naručilac objavljuje oglas i obaveštenje o javnim nabavkama, konkursnu dokumentaciju, zaključene ugovore, planove javnih nabavki i izveštaje o sprovedenim javnim nabavkama na Portalu javnih nabavki i na svojoj internet stranici, kao i sve relevantne zbirne podatke o nabavkama u svom informatoru. Ministarstvo odbrane uspostavilo je praksu redovnog objavljivanja ovih podataka, ali sa mešovitim učinkom.

Ministarstvo u najvećem broju slučajeva objavljuje oglase javnih nabavki i konkursnu dokumentaciju, dok često izostaju obaveštenja o zaključenim ugovorima. Planovi javnih nabavki i izveštaji o sprovedenim nabavkama nalaze se na stranici Ministarstva, ali samo za 2012. i 2013. godinu. Informacije su u načelu dostupne, ali su izuzetno nepraktično i nepristupačno predstavljene. Posebno je problematično pronaći informacije o poverljivim nabavkama. Ministarstvo odbrane ne objavljuje redovno čak ni zbirne podatke o poverljivim nabavkama, što onemogućava javnosti da lako ostvari uvid u to koliko se novca troši za ove svrhe. Nepristupačnost ovih informacija dobro ilustruje činjenica da je za dobijanje pregleda utrošenih sredstava u postupcima nabavki, poput ovog datog u tabeli 1, neophodno bilo ukrstiti devet zvaničnih dokumenata.
Za transparentnost procesa javnih nabavki takođe je važan kvalitet informacija u objavljenim dokumentima. Novi Zakon o javnim nabavkama predviđa da se u planovima javnih nabavki moraju navesti razlozi i opravdanost svake pojedinačne nabavke. U planu Ministarstva za 2014. godinu obrazloženja opravdanosti u dosta slučajeva data su po principu „zašto-zatoˮ , čime se ova obaveza isključivo formalno ispunjava.

Ministarstvo odbrane na zahteve za slobodan pristup informacijama od javnog značaja odgovara redovno, ali sporo

Kada odgovara na zahteve, Ministarstvo najčešće koristi pravo na produžetak roka za odgovor sa 15 na 40 dana.  Razlog tome može biti složena procedura odgovaranja, u kojoj zahtevi prolaze više instanci, a neke i više puta.  U Ministarstvu odbrane očekuje se uvođenje e-uprave, koja bi omogućila praćenje dokumenata i skratila vreme njihovog cirkulisanja.  Stoga bi pri uvođenju e-uprave trebalo posebno voditi računa o tome da se ubrza davanje odgovara po zahtevu za slobodan pristup informacijama od javnog značaja.

Smene visokih funkcionera se ne obrazlažu, što je jedna od prepreka većoj transparentnosti MO.

Pomoćnici ministra, načelnici sektora, direktori Inspektorata odbrane i Generalni inspektor vojnih službi razrešavaju se dužnosti bez obrazloženja. Ovo je naročito problematično kada su smene na određenoj poziciji česte, kao što je to slučaj sa Generalnim inspektorom vojnih službi: za tri godine (2011–2014) na ovoj poziciji bile su tri osobe, iako po zakonu mandat GIS-a traje pet godina.  Kada bi smene bile obrazlagane, to bi povećalo transparentnost rada Ministarstva odbrane, ali i poverenje građana, kao i zaposlenih u MO i pripadnika VS, u ovu instituciju.

Na transparentnost MO negativno utiče neselektivno stavljanje oznaka tajnosti na dokumenta Ministarstva.

Iako Ministarstvo raspolaže propisima o određivanju stepena tajnosti , redovna je pojava da se dokumenti koji bi trebalo da budu javni označavaju nekim stepenom tajnosti, najčešće „internoˮ . Ova pojava ne mora ukazivati na želju da se podaci sakriju od javnosti, već može biti posledica nedovoljne obučenosti zaposlenih. Stoga bi trebalo sistematski edukovati zaposlene u MO o određivanju stepena tajnosti.  Osim toga, kancelarije za opšte poslove u organizacionim jedinicama MO, koje u okviru nadzora kancelarijskog poslovanja proveravaju i označavanje dokumenata, trebalo bi da pojačaju kontrolu korišćenja oznaka stepena tajnosti i da ukazuju matičnim organizacionim jedinicama na eventualne sistematske nepravilnosti u označavanju dokumenata.

PROCENA: Postavljenje i razrešenje onih koji su na važnim funkcijama mimo zakona ozbiljno ugrožava integritet Ministarstva odbrane i Vojske Srbije.  

Osobe na važnim funkcijama postavljaju se i razrešavaju mimo zakona ili bez jasnog obrazloženja.

Tako se, na primer, pomoćnici ministra, suprotno odredbama Zakona o državnim službenicima, postavljaju bez konkursa. Osim toga, iako se pomoćnici ministra po zakonu postavljaju na period od 5 godina, u praksi su smenjivani pre isteka mandata. Rešenja o razrešenju koja se objavljuju u „Službenom glasnikuˮ ne obrazlažu se, ali je primetno da su smene obično povezane sa političkim promenama u Ministarstvu. Slično je i sa Generalnim inspektorom službi (GIS), čiji mandat po zakonu traje pet godina. Uslovi za smenjivanje su veoma strogo definisani , ali su tokom tri godine na ovoj poziciji bila čak tri lica . Kao i u slučaju pomoćnika ministra, rešenja o razrešenju GIS-a nisu obrazložena , a razrešenja generalnih inspektora su tokom dosadašnje prakse sledila svega nekoliko meseci nakon što je došlo do promene ministra odbrane. Razrešenje funkcionera pre isteka mandata bez jasnog obrazloženja urušava integritet samih funkcija, a takođe ugrožava i kontinuitet funkcionisanja Ministarstva nakon političkih promena (izbora ili smene ministra).
Protivzakonito postavljenje načelnika Generalštaba generala Ljubiše Dikovića za komandanta gradskog Štaba za vanredne situacije u Šapcu, koje je izvršio predsednik Vlade , jasno govori o premoći diskrecionog političkog odlučivanja nad pravilima koja uređuju rad institucija. Propisi koji uređuju postupanje u vanrednim situacijama nigde ne predviđaju mogućnost razrešenja i postavljenja komandanta gradskih i opštinskih štabova za vanredne situacije mimo odluke njihovih skupština. Pored toga, neposredno komandovanje načelnika Generalštaba lokalnim kriznim štabovima u vanrednim situacijama nema nikakvo utemeljenje u njegovim nadležnostima.

U Ministarstvu odbrane ne postoji organizaciona jedinica koja je eksplicitno određena da upravlja procesom izgradnje integriteta

Do sada su se analiza i planiranje izgradnje integriteta odvijali na (bar) dva koloseka: aktivnosti radne grupe za samoprocenu integriteta u okviru saradnje sa NATO i izrada planova integriteta predviđenih Zakonom o agenciji za borbu protiv korupcije, u saradnji sa ovim telom.  Prvim setom aktivnosti upravljao je Sektor za politiku odbrane, a drugim državni sekretar. Prema informacijama koje BCBP ima, radna grupa za samoprocenu nije se sastajala nakon objavljivanja Samoprocene krajem 2012.

PROCENA: Prelazak na programski budžet zahteva jasno definisanje prioriteta u politici odbrane. Značajne rizike predstavljaju pravna neuređenost nabavki u oblasti odbrane i bezbednosti, i neusklađenost knjigovodstvene evidencije imovine sa stvarnim stanjem. 

Najavljeni prelazak na programski budžet mogao bi da doprinese odgovornijem upravljanju finansijama

Prema poslednjim informacijama, Srbija će početi da primenjuje dugo najavljivani programski budžet od 2015.  Prema saznanjima BCBP-a, Ministarstvo odbrane već izvesno vreme, paralelno sa linijskim, priprema i programski budžet, te ova promena na republičkom nivou ne bi trebalo da uspori njegov rad.  Programsko budžetiranje predstavlja budžetiranje po programskoj klasifikaciji, kojom se prikazuju ciljevi, očekivani rezultati, aktivnosti i sredstva potrebna za ostvarivanje ciljeva.  Prelazak na programski budžet je stoga poželjan jer bi omogućio poređenje ciljeva politike odbrane i raspodele finansijskih sredstava. Na taj način bi bilo jednostavnije utvrditi da li predviđena finansijska sredstva odgovaraju postavljenim ciljevima. Međutim, prelazak na programski budžet podrazumeva da ciljevi politike odbrane, kao i prioriteti i potrebe Ministarstva odbrane, budu jasno definisani.

Prilikom čitanja Strategije odbrane moguće je zapaziti da međunarodna saradnja i učestvovanje u multinacionalnim operacijama predstavljaju dominantnu orijentaciju Vojske Srbije. Ovo opredeljenje podržava i nova Vlada Srbije, formirana u aprilu 2014. Jedini cilj u oblasti odbrane pomenut u ekspozeu predsednika Vlade 2014. jeste učestvovanje pripadnika oružanih snaga Srbije u mirovnim misijama.  Prema rečima ministra odbrane Bratislava Gašića, prioriteti Ministarstva i Vojske Srbije predstavljaju opremanje „savremenim naoružanjem i učešće u mirovnim operacijamaˮ.  Ministarstvo odbrane obezbedilo je 819.500.000 dinara za potrebe učestvovanja pripadnika VS u multinacionalnim operacijama , što čini 1,4% ukupnog budžeta Ministarstva. Postavlja se pitanje da li postoje drugi, manje vidljivi ciljevi za koje se više izdvaja ili linijski budžet omogućava da se izdacima pokriva samoodržanje MO i VS u postojećem stanju. Sudeći po tome što 64% budžeta Ministarstva odbrane otpada na plate, socijalna davanja i druge naknade zaposlenima , izgleda da je u pitanju ovo drugo.

Još jedan izazov u upravljanju finansijama predstavljaju redovni rebalansi republičkog budžeta. Redovni rebalansi otežavaju planiranje izdataka, pošto Ministarstvo odbrane i Vojska Srbije ne znaju kojim finansijskim sredstvima raspolažu. U ovakvim uslovima povećava se rizik od toga da postavljeni prioriteti ne odražavaju stvarne potrebe i ciljeve MO i VS.

Oblast nabavki važnih za odbranu i bezbednost ostaje potpuno neuređena

U periodu od kada je počeo da se primenjuje novi Zakon o javnim nabavkama , MO i dalje sprovodi nabavke sa određenim stepenom tajnosti, i to prema zastareloj Uredbi o sredstvima posebne namene jer Vlada još nije uredila ovu oblast neophodnim podzakonskim aktima.

vtabela1

Novi Zakon o javnim nabavkama uveo je dve kategorije osetljivog tipa nabavki: Javne nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti (JNOB)  i Nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti na koje se ne primenjuje Zakon (NOB).  Pod ove dve kategorije nabavki trebalo bi da se podvedu sve dosadašnje nabavke koje su sprovođene prema sada već zastareloj Uredbi o sredstvima posebne namene.  Novi zakon pravi značajan iskorak time što deo poverljivih nabavki podvodi pod svoju nadležnost (u vidu JNOB) i time uspostavlja veću kontrolu u ovoj oblasti.

KAKO NOVI ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA UREĐUJE OBLAST NABAVKI ZNAČAJNIH ZA ODBRANU I BEZBEDNOST

1. Javne nabavke iz oblasti odbrane i bezbednosti (JNOB)

Javne nabavke iz oblasti odbrane i bezbednosti su u Zakonu uopšteno definisane, dok je Vladi prepušteno da donese preciznu listu svih dobara, usluga i radova iz ove oblasti. Ova oblast pokriva, između ostalog, nabavke naoružanja, vojne opreme, radova i usluga u vezi sa vojnim postrojenjima i u odbrambene svrhe. Specifičnost JNOB jeste u tome što naručioci sastavljaju poseban plan nabavki iz oblasti odbrane i bezbednosti, koji dostavljaju Vladi, a ona onda donosi odluku o sprovođenju postupka i o tome obaveštava nadležni odbor Narodne skupštine. Prema staroj Uredbi o sredstvima posebne namene postupak je sprovodila komisija koju bi obrazovao ministar odbrane. Novi zakon je i ovde napravio iskorak. Uredio je i definisao procedure sprovođenja ovih postupka.

2. Nabavke iz oblasti odbrane i bezbednosti na koje se ne primenjuje zakon (NOB)

U nabavke iz oblasti odbrane i bezbednosti koje su izuzete od primene Zakona spadaju one koje su neophodne i isključivo usmerene ka zadovoljenju potreba obaveštajnih aktivnosti ili one koje se koriste tamo gde bi primena postupka javne nabavke dovela do otkrivanja ključnih bezbednosnih informacija. Zatim, u njih spadaju i sve nabavke koje se sprovode u inostranstvu za policijske, vojne ili obaveštajne potrebe, potom, one u okviru programa saradnje istraživanja i razvoja novog proizvoda, kao i one nabavke koje spadaju u oblast JNOB, ali koje se sklapaju u skladu sa međunarodnim sporazumima.

Kontrola nabavki važnih za odbranu i bezbednost bi po donošenju neophodnih podzakonskih akata trebalo da bude jača od zastarelih procedura koje propisuje Uredba o sredstvima posebne namene.  Godišnje izveštaje o sprovedenim nabavkama iz ove oblasti razmatraće Vlada i nadležni odbor Narodne skupštine.

vtabela2

Po novom zakonu Vlada dobija široka diskreciona ovlašćenja u određivanju toga koje će nabavke biti tretirane kao JNOB, a koje kao NOB , ali time što se značajan deo postupka stavlja i na uvid Narodnoj skupštini  postiže se zadovoljavajući nivo kontrole i raspodele odgovornosti. Nažalost, više od godinu i po dana od donošenja novog Zakona o javnim nabavkama Vlada nije donela nijedan od predviđenih podzakonskih akata (videti tabelu 2). Neodgovoran odnos Vlade prema ovom pitanju drži institucije bezbednosti u nezavidnom položaju, ugrožava donekle i bezbednost zemlje i produbljuje rizike od pojave zloupotreba i nesvrsishodnog trošenja javnih sredstava u ovoj značajnoj i osetljivoj oblasti nabavki.

NABAVKE IZ OBLASTI ODBRANE I BEZBEDNOSTI – USKLAĐIVANJE SA TEKOVINAMA EU

Zakon o javnim nabavkama uređuje oblast nabavki iz oblasti odbrane i bezbednosti kao odgovor na direktivu Evropskog parlamenta i Saveta EU o usklađivanju postupaka nabavke za određene ugovore u oblasti odbrane i bezbednosti. Cilj ove direktive je postepeno uspostavljanje evropskog tržišta naoružanja i vojne opreme – otvaranje nacionalnih tržišta i jačanje industrijske baze EU u oblasti odbrane i bezbednosti. Usvajanje ove tekovine EU u Zakonu jedan je od važnih koraka ka zatvaranju poglavlja V u pregovorima za učlanjenje u EU.

 

Uvedeni su efikasni mehanizmi za jačanje integriteta u postupku javnih nabavki, ali oni još nisu u potpunosti primenjeni

Oblast nabavki se u unutrašnjim procenama Ministarstva odbrane izdvaja kao jedna od prvih oblasti u kojima je izražen rizik od pojave korupcije.  Kada se uzme u obzir obim javnih sredstava kojim raspolaže Ministarstvo odbrane, jasno je da je razvijanje i jačanje preventivnih mehanizama u oblasti nabavki izuzetno važno.

MINISTARSTVO ODBRANE – VELIKI BUDŽETSKI KORISNIK

Prosečna budžetska izdavanja za Ministarstvo odbrane u prethodne tri godine (2012–2014) iznose oko 60 milijardi dinara (pola milijarde evra), što čini oko 6,5% ukupnog godišnjeg budžeta Republike Srbije i 1,65% BDP-a. Od ukupnih sredstava na raspolaganju, Ministarstvo svake godine tokom nabavki potroši jednu šestinu svog budžeta – oko 10 milijardi dinara (87 miliona evra). Ministarstvo odbrane jedan je od najvećih budžetskih korisnika, sa budžetom koji je veći od budžeta Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, kompletnog pravosudnog sistema, Ministarstva spoljnih poslova i Ministarstva energetike, razvoja i zaštite životne sredine zajedno.

Za integritet nabavki neophodno je postojanje dovoljnog broja stručnih lica koja upravljaju ovim procesima. Uprava za snabdevanje Ministarstva odbrane glavna je instanca u planiranju i organizovanju postupaka nabavki. U njoj radi 45 lica, sertifikovanih službenika za javne nabavke, i njihov broj je, prema tvrdnji Ministarstva odbrane, u skladu sa sistematizacijom i realnim potrebama Uprave.

Zakon o javnim nabavkama iz 2013. doneo je dosta unapređenja u opštem delu, koji uređuje mehanizme sprečavanja korupcije, sukoba interesa i integriteta procesa planiranja nabavki. Svaki naručilac je, prema Zakonu, obavezan da preduzme sve potrebne mere kako ne bi došlo do korupcije u toku nabavke. Zakon nalaže da sva komunikacija vezana za nabavke bude pisana. Predviđa se i obaveza ovlašćenog lica da odbije naloge suprotne propisima, kao i njegova zaštita nakon tog čina. Tu su i zaštita integriteta postupka zabranom učestvovanja povezanih lica u postupku, kao i obaveza prijavljivanja korupcije i zabrana radnog angažovanja kod dobavljača. Posebno se ističu dve novine koje se direktno odnose na velike naručioce poput Ministarstva odbrane: obaveza donošenja Internog plana za sprečavanje korupcije u javnim nabavkama i obaveza donošenja Internog akta o uređenju postupka javnih nabavki unutar naručioca.

Ministarstvo odbrane još nije donelo Interni plan za sprečavanje korupcije u javnim nabavkama jer je prethodno neophodno da Uprava za javne nabavke (UJN) i Agencija za borbu protiv korupcije (ABPK) izrade generalni plan koji će usvojiti Vlada. Zakon nije propisao rok do kada UJN i ABPK moraju doneti ovaj plan.

vprocesInterni akt o uređenju postupaka javnih nabavki kojih se pridržava naručilac izuzetno je važan jer bi trebalo da uredi proces nabavki u celosti, a posebno način planiranja nabavki – kriterijume, pravila i način određivanja predmeta javne nabavke i procenjene vrednosti, te način ispitivanja i istraživanja tržišta. Planiranje nabavki predstavlja ključnu fazu nabavki, u kojoj se najviše utiče na svrsishodnost nabavki. Akt bi, takođe, trebalo da uredi i odgovornost za planiranje, ciljeve postupka javne nabavke, način izvršavanja obaveza iz postupka, način obezbeđivanja konkurencije, sprovođenje i kontrolu javnih nabavki, kao i način praćenja izvršenja ugovora o javnoj nabavci. Za velike naručioce, poput Ministarstva odbrane, Interni akt takođe predviđa i formiranje posebne službe koja bi sprovodila kontrolu planiranja, sprovođenja postupka i izvršenja javnih nabavki.  Uprava za javne nabavke je u februaru 2014. donela Model internog akta na osnovu koga je trebalo da svi veliki naručioci izrade svoje Interne akte u roku od tri meseca.  Dva meseca po isteku roka Ministarstvo odbrane još nije donelo svoj Interni akt.

Jedna od manje transparentnih i ujedno kompleksnijih oblasti u upravljanju finansijama jeste zadržavanje i raspolaganje sopstvenim prihodima

Izmenama Zakona o budžetskom sistemu 2012, budžetskim korisnicima ukinuto je pravo na raspolaganje sopstvenim prihodima, sa izuzetkom prihoda koje svojom delatnošću ostvare visokoobrazovne i naučne ustanove. Ovo se naročito odrazilo na vojno zdravstvo: Uprava za vojno zdravstvo ostvarila je, naime, 72,5% sopstvenih prihoda Ministarstva odbrane u 2012. godini. Novim izmenama Zakona u toku 2013. predviđeno je da prihodi organizacionih jedinica Ministarstva odbrane i Vojske Srbije koje se bave tačno određenim delatnostima od 1. 1. 2014. zadržavaju karakter sopstvenih prihoda. Ministarstvo odbrane nije do sada objavilo na svom sajtu, odnosno u Informatoru, o kojim organizacionim jedinicama je reč, koje usluge ove jedinice pružaju i koliki su njihovi prihodi.

Prema odgovorima na upitnik koji je poslao BCBP , sledeće organizacione jedinice planirale su sopstvene prihode u 2014:

  • Vojna akademija
  • Vojnotehnički institut
  • Vojna kontrola kvaliteta
  • Direkcija za standardizaciju, kodifikaciju i metodologiju
  • Vojnomedicinska akademija
  • Tehničko-opitni centar
  • Vojno-geografski institut
  • Vazduhoplovni zavod „Moma Stanojlovićˮ
  • Tehničko-remontni zavod Čačak

Evidencija imovine predstavlja značajnu slabost u sistemu odbrane

Ministarstvo odbrane još nije uskladilo knjigovodstveno stanje sa stvarnim stanjem nefinansijske imovine iako je DRI to preporučila još u Izveštaju za 2010. godinu. Drugim rečima, ni Ministarstvo odbrane, ni građani Srbije ne znaju tačnu vrednost imovine kojom Ministarstvo odbrane i Vojska Srbije raspolažu.
Jedan od razloga za to jeste što Ministarstvo još nema tačnu evidenciju o nepokretnostima kojima raspolaže. Osnovni problem u postojećem sistemu evidencije nepokretnosti ostaje neažuriranje podataka. Ministarstvo odbrane upravlja jednim prilično složenim sistemom, koji raspolaže znatnom imovinom, te je bez odgovarajućih tehnoloških rešenja teško redovno ažurirati podatke. Prema podacima iz Ministarstva, izrađen je informacioni sistem evidencije nepokretnosti koji predstavlja bazu podataka za vođenje knjigovodstvene evidencije o vojnim nepokretnostima. Takođe, izvršen je unos raspoloživih knjigovodstvenih podataka. Međutim, usklađivanje stvarnog i knjigovodstvenog stanja nepokretnosti nije izvršeno zato što ne postoji pravni okvir koji reguliše ovu oblast. Izrađeni su nacrti pravilnika o raspolaganju nepokretnostima za posebne namene i instrukcije o popisu nepokretnosti. Do jula 2014. ovi dokumenti još nisu usvojeni.

Dodatnu prepreku tačnoj proceni vrednosti imovine predstavlja to što se u poslovnim knjigama ne evidentira umanjenje vrednosti nepokretne i pokretne imovine zbog amortizacije. Posledica toga je da stvarno stanje imovine ne odgovara knjigovodstvenom stanju.

Uređen je postupak izdavanja nepokretnosti u zakup, ali prihodi od zakupa ostaju izvan domašaja javnosti i institucija koje vrše spoljni nadzor.

Ministarstvo odbrane i Vojska Srbije raspolažu znatnim brojem nepokretnosti koje izdaju u zakup. Samo u Beogradu, Ministarstvo je tokom 2012. i 2013. u zakup izdalo 2050 stanova, 94 poslovna prostora i 471 garažu ili garažno mesto. U MO ne postoji interni akt kojim se uređuje davanje nepokretnosti u zakup, ali je ovo pitanje uređeno Zakonom o javnoj svojini, Zakonom o stanovanju i Uredbom o uslovima pribаvljаnjа i otuđenjа nepokretnosti neposrednom pogodbom, dаvаnjа u zakup stvari u javnoj svojini i postupcima javnog nаdmetаnjа i prikupljanja pismenih ponuda. Odluka o tome da li će određena nepokretnost koju koristi MO i VS biti izdata u zakup donosi se na osnovu zaključka Vlade Srbije, kojim se određuje i početna cena zakupa. Oglasi se objavljuju na sajtu MO. Oglašavanje nepokretnosti za izdavanje u zakup, prikupljanje ponuda i izbor najpovoljnijeg ponuđača vrši MO posredstvom Vojnograđevinskog centra Beograd. Zakupci regulišu prava i obaveze sa Republičkom direkcijom za imovinu.

U oblasti izdavanja nekretnina u zakup slabost predstavlja netransparentnost prihoda. Prihodi od izdavanja nepokretnosti u zakup ne objavljuju se, niti se navode u redovnim tromesečnim izveštajima koje MO upućuje skupštinskom Odboru za odbranu i unutrašnje poslove. Jedini akter spoljnog nazora koji bi mogao da preispita izdavanje nepokretnosti jeste Državna revizorska institucija (DRI), ali ako bi to činila, ne bi bila u stanju da redovno vrši reviziju kompletnih finansijskih izveštaja MO.

Generalno je uređena prodaja rashodovane pokretne imovine, ali slabu tačku u ovoj oblasti predstavlja otuđenje naoružanja i vojne opreme

Nakon organizacijsko-mobilizacijskih promena u VS pojavio se problem viškova naoružanja i vojne opreme. Osim toga, postoji redovna potreba da se rashoduje zastarela i nepodobna pokretna imovina. Rashodovanje pokretne imovine uređeno je Pravilnikom o materijalnom poslovanju u MO i VS i Odlukom o ovlašćenjima. U ovim, javnosti dostupnim dokumentima, nisu navedeni kriterijumi za podnošenje predloga i donošenje odluke na osnovu koje se pokretna imovina oglašava zastarelom, suvišnom ili nepodobnom. Ipak, DRI u jednom izveštaju pominje Instrukciju za rashodovanje pokretnih stvari u Vojsci Srbije, koja uređuje pomenuto pitanje. Proces prodaje rashodovanih nepokretnosti podleže reviziji: prema navodima Ministarstva odbrane, u 2013. godini sprovedena je interna revizija prodaje pokretnih stvari.

Prilikom prodaje pokretne imovine ne postoji dovoljno uređen postupak za prodaju rashodovanog naoružanja i vojne opreme (NVO). Otuđenje NVO zasniva se na zastareloj Uredbi o sredstvima posebne namene. Uredba, takođe, ne navodi kojim postupkom se sprovodi otuđenje NVO. Iz vesti o hapšenju referenta za prodaju NVO u junu 2014. može se naslutiti da se NVO prodaje neposrednim pogodbama, što uvećava rizik od pojave korupcije. Stoga je potrebno urediti način oglašavanja i realizovanja prodaje rashodovanog NVO.

PROCENA: Uprkos postojanju razvijenog pravnog okvira koji uređuje upravljanje ljudskim resursima, diskreciona ovlašćenja i netransparentnost odlučivanja predstavljaju nezanemarljivu pretnju po integritet Ministarstva odbrane i Vojske Srbije. 

Postavljenje pomoćnika ministra i drugih visokih državnih službenika vrši se bez konkursa, što je u direktnoj suprotnosti sa Zakonom o državnim službenicima.

Tokom mandata prethodne vlade (2012–2014) u Ministarstvu odbrane postavljeno je šest lica bez prethodnog raspisivanja konkursa.  Postavljenje bez konkursa ne samo da je u suprotnosti sa zakonom, već i onemogućava selekciju najboljih kadrova. Osim toga, iako se pomoćnici ministra po zakonu postavljaju na period od 5 godina, u praksi često bivaju smenjivani pre isteka mandata, po pravilu nakon promene vlade ili ministra. Navedene slabosti ukazuju na politizaciju državne uprave, koja urušava njen integritet, ali i otežava funkcionisanje Ministarstva u periodima političkih promena.

Slabosti u pravnim propisima omogućavaju da se u određenim okolnostima prijem u službu vrši bez javnog ili internog konkursa

U službu u Vojsci Srbije i Ministarstvu odbrane moguće je pod određenim uslovima biti primljen bez javnog konkursa. Uredba o prijemu na službu u Vojsku Srbije i Ministarstvo odbrane omogućava da civilna lica mogu biti primljena na određeno vreme na mesta vojnih službenika i vojnih nameštenika bez javnog konkursa.
Interni konkursi za prijem vojnih službenika, odnosno vojnih nameštenika u Vojsku Srbije nisu obavezni. Prema Uredbi o prijemu na službu u Vojsku Srbije i Ministarstvo odbrane bez javnog konkursa, profesionalna vojna lica i državni službenici, odnosno nameštenici primaju se neposredno. Ako određenu poziciju nije moguće popuniti na ovaj način, ministar odbrane može, na predlog načelnika Generalštaba Vojske Srbije ili rukovodioca organizacione jedinice Ministarstva odbrane i direktora organa uprave u sastavu Ministarstva odbrane, doneti odluku o popuni radnog mesta sprovođenjem internog konkursa. Prema informacijama iz Ministarstva odbrane, u praksi se za slobodna mesta redovno raspisuju interni konkursi. U tom smislu, trebalo bi izmeniti i pravnu regulativu tako da interni konkurs bude obavezan za prijem vojnih službenika, odnosno vojnih nameštenika u službu bez javnog konkursa.

Ne postoji lista slobodnih, odnosno upražnjenih formacijskih mesta dostupna svim pripadnicima Vojske Srbije i državnim službenicima u Ministarstvu odbrane

Iako je u Samoproceni integriteta (2012) navedeno da u okviru MO i VS postoji „onlajn sistem samoprovere u kome kandidat može da vidi koja su radna mesta dostupna i da proveri mogućnosti za napredovanjeˮ , takav sistem zapravo ne postoji . Liste upražnjenih formacijskih mesta ne objavljuju se (interno) ni na tradicionalnije načine – na oglasnim tablama i sl.  Zbog toga zainteresovani pripadnici VS mogu jedino da se oslone na „lične vezeˮ kako bi pravovremeno dobili informacije o upražnjenim formacijskim mestima.

Diskreciona ovlašćenja nadležnih starešina i nedostatak nadzorne instance izvan lanca komandovanja predstavljaju dva osnovna rizika vezana za upravljanje karijerom.

Ovi rizici prisutni su u različitim domenima upravljanja karijerom (upućivanje na školovanje i usavršavanje, ocenjivanje, unapređenje, postavljanje na formacijska mesta), u kojima je moguće uočiti isti problem: kriterijumi postoje i jasno su definisani, ali nije osigurana njihova dosledna primena. U nastavku će biti obrazložena dva primera, koja ujedno pokrivaju najvažnije domene upravljanja karijerom:

PRIMER 1:

Jasno su propisani način selekcije kadra za potrebe sistema odbrane, uključujući u to i prijem civilnih lica na službu u MO i VS, upućivanje profesionalnih vojnika na školovanje za podoficire, obnova ugovora profesionalnih vojnika, upućivanje na školovanje i usavršavanje za potrebe sistema odbrane u zemlji i inostranstvu, upućivanje u multinacionalne operacije i postavljanje na visoke rukovodeće (komandne dužnosti).  Selekcija načelno obuhvata proveru znanja i sposobnosti, psihološku procenu, medicinsko-zdravstvenu procenu i bezbednosnu proveru , a lista kandidata formira se na osnovu ostvarenog broja bodova tokom selekcije.  Svi kandidati moraju biti upoznati sa kriterijumima selekcije i imaju pravo uvida u konačnu rang-listu, čime bi trebalo da bude obezbeđena javnost selekcije.  Svaki kandidat ima pravo da u roku od 15 dana podnese žalbu organizacionoj jedinici koja je započela selekciju.  Propisi, takođe, predviđaju kontrolu i nadzor selekcije: Uprava za kadrove Sektora za ljudske resurse Ministarstva odbrane može po potrebi da formira organe za kontrolu kako bi sprečila subjektivno procenjivanje kandidata i selekciju koja nije u skladu sa propisima, zatim postoji provera valjanosti podataka dobijenih selekcijom, kao i sagledavanje i unapređivanje rada organa nadležnih za selekciju kandidata.  Pomenuti ciljevi su veoma dobro postavljeni, ali BCBP nema saznanja da je ovaj mehanizam razvijen u praksi.

PRIMER 2:

Iako su kriterijumi za unapređenje i postavljanje na formacijsko mesto višeg čina jasno propisani , nadležne starešine imaju značajnu diskrecionu moć prilikom donošenja konačne odluke. Važno je istaći da odluku o unapređenju po pravilu donosi jedno lice („starešina nadležan za unapređivanjeˮ) na predlog neposredno podređenog starešine.  Zakon ostavlja mogućnost da odlučioci osnuju savetodavna tela koja bi utvrđivala liste kandidata , ali jedino savetodavno telo koje postoji u praksi jeste Kadrovski savet ministra odbrane, koji utvrđuje liste kandidata za unapređenje u čin pukovnika, daje mišljenje o unapređenju generala i razmatra predloge kandidata za vanredno unapređenje u viši čin.  Osim što konačnu odluku donosi sam, nadležni starešina prema važećim pravnim propisima može „zbog potreba službeˮ, a mimo liste da unapredi kandidata „koji postiže izvanredne rezultate u radu i pokazuje izvanredne sposobnostiˮ.  Ova odredba ne bi bila problematična kada bi postojala instanca van lanca komandovanja koja bi kontrolisala da li se unapređenje (ili postavljenje na formacijsko mesto višeg čina, ili pak razrešenje) vrši u skladu sa propisima. Kako takva instanca trenutno ne postoji, nema nikog ko bi proverio da li kandidat koji je unapređen mimo liste stvarno postiže izvanredne rezultate. Takođe, nezadovoljni kandidati koji sumnjaju na postojanje određenih nepravilnosti nemaju mogućnost da podnesu žalbu ijednoj jedinici unutar MO ili GŠ, te im kao jedina mogućnost „žalbeˮ preostaje pokretanje upravnog spora.

Kombinacija diskrecionih ovlašćenja i nedostatka nadzora predstavlja visok rizik od pojave nepotizma i raznih vrsta protekcije, na primer, po „zemljačkojˮ, rodbinskoj ili političkoj liniji. Time se narušava ne samo integritet MO i VS već i operativna sposobnost Vojske, jer na određene položaje ili formacijska mesta ne dolaze najbolji kandidati. Čak i ako u praksi nema nepotizma, sama izraženost ovog rizika dovoljna je da umanji poverenje pripadnika VS i službenika MO u institucije za koje rade.

Važno je imati na umu da odluka u jednom domenu upravljanja karijerom utiče na dalje mogućnosti pripadnika Vojske Srbije. Tako, na primer, upućivanje ili neupućivanje na kurs engleskog jezika utiče na mogućnosti upućivanja na druge vidove usavršavanja ili u multinacionalne operacije, kao i na unapređenja. U tom smislu, neadekvatan izbor kandidata u jednom procesu selekcije negativno utiče na dalju selekciju kadrova, čak i ako se ta dalja selekcija odvija na najkorektniji mogući način. Ocenjivanje je jedan od važnih procesa koji utiču na karijerne mogućnosti pripadnika VS. Ono takođe podleže jasnim propisima i smatra se da je „ostavljeno prilično malo prostora za subjektivni momenatˮ . Ipak, podnošenje prigovora predstavlja značajnu slabost ocenjivanja profesionalnih vojnih lica. Naime, prigovor na ocenjivanje podnosi se licu koje je neposredno pretpostavljeno ocenjivaču, ali posredstvom ocenjivača koji je, po pravilu, i neposredno nadređeni starešina ocenjenog lica. U Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije nije propisano vođenje evidencije o prigovorima u vezi sa ocenjivanjem , te je nemoguće proveriti da li ovakva odredba obeshrabruje pripadnike VS i odvraća ih od podnošenja prigovora. U praksi se, međutim, može čuti mišljenje da je besmisleno žaliti se, jer „kadija te tuži, kadija ti sudiˮ .

Smanjenje broja formacijskih mesta predstavlja rizik po integritet pojedinih pripadnika VS, ali i Vojske u celini

Organizacijskim promenama tokom reformi Vojske smanjen je broj formacijskih mesta. Time je ograničena mogućnost za napredovanje, naročito za unapređenje podoficira, te se dešava da pojedinci „u istom činu provedu 10 i više godinaˮ.  Percepcija profesionalnih pripadnika VS da „zaostajuˮ u činu može loše uticati na njihovu etičnost i radne sposobnosti.  Osim toga, smanjenjem broja formacijskih mesta za određeni čin povećava se konkurencija za pojedina mesta, što može predstavljati rizik po integritet MO i VS.

Zakonom je donekle uređeno sprečavanje sukoba interesa, ali nedostaju mehanizmi koji bi osigurali implementaciju.

Ne postoji podzakonski akt koji bi regulisao problematiku sukoba interesa i detaljno naveo koje su delatnosti, odnosno dužnosti nespojive sa službom u Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije. Postojeći pravni okvir čine Zakon o Vojsci Srbije i Zakon o državnim službenicima. Oba zakona kao disciplinske prestupe , odnosno kao teže povrede dužnosti iz radnog odnosa , sankcionišu ponašanja koja dovode pripadnike VS i državne službenike u MO u sukob interesa:

  • dodatni rad mimo uslova određenih zakonom;
  • preuzimanje dužnosti direktora, zamenika ili pomoćnika direktora u pravnom licu ili povreda ograničenja članstva u organima pravnog lica;
  • osnivanje privrednog društva, javne službe, i bavljenje preduzetništvom;
  • neprenošenje upravljačkih prava u privrednom subjektu na drugo lice;
  • neprijavljivanje interesa koji pripadnik VS, odnosno državni službenik, ili s njime povezano lice, može imati u vezi sa odlukom državnog organa u čijem donošenju učestvuje;
  • primanje poklona u vezi s vršenjem poslova mimo odredaba zakona, primanje usluge ili koristi za sebe ili drugo lice ili korišćenje službe radi uticanja na ostvarivanje sopstvenih prava ili prava lica povezanih s pripadnikom Vojske Srbije, odnosno državnim službenikom;
  • povreda načela nepristrasnosti ili političke neutralnosti.

Zakon o Vojsci Srbije u disciplinske prestupe ubraja i zloupotrebu službenog položaja ili prekoračenje službenog ovlašćenja. S druge strane, po Zakonu o državnim službenicima u teže povrede dužnosti iz radnog odnosa spadaju i:

  • nezakonit rad ili propuštanje radnji za koje je državni službenik ovlašćen radi sprečavanja nezakonitosti ili štete;
  • zloupotreba prava iz radnog odnosa;
  • nezakonito raspolaganje sredstvima.

Zabrinjava to što pravni okvir koji bi trebalo da spreči pojavu sukoba interesa među pripadnicima VS slabi, umesto da jača. Naime, predloženim izmenama Zakona o Vojsci brišu se pojedine tačke člana 149, koje disciplinski sankcionišu neka od navedenih ponašanja. Razlozi za brisanje ovih tačaka nisu navedeni, te se ne nazire nijedan razlog zbog kog ova izmena Zakona treba da bude usvojena.

Tokom 2012. i u prvih 11 meseci 2013. podneto je ukupno 30 krivičnih prijava protiv zaposlenih u MO, odnosno protiv pripadnika VS, zbog krivičnih dela sa elementima korupcije. Ubedljivo najveći broj krivičnih prijava (27) podnet je zbog zloupotrebe službenog položaja, što možda ukazuje na tendenciju da se koruptivne radnje podvedu pod ovo krivično delo. Izvor: Ministarstvo odbrane. Odgovori na upitnik BCBP-a, 5. 3. 2014.

Dodatan problem predstavlja to što nije određeno lice, odnosno instanca koja bi kontrolisala zaposlene i proveravala da li se nalaze u sukobu interesa.  Vojnobezbednosna agencija je jedina instanca za koju bi se moglo reći da kontroliše da li su zaposleni u sukobu interesa. Za disciplinski prestup zloupotrebe službenog položaja u praksi se najčešće određuju blaže kazne, pre svega smanjenje plate.  Disciplinski postupak ne pokreće se automatski protiv lica koja su u krivičnom postupku.

Ministarstvo odbrane još nije ustanovilo listu osetljivih pozicija, čime bi ove pozicije definisalo, što predstavlja glavni problem prilikom upravljanja osetljivim pozicijama

Ministarstvo tvrdi da poseduje mehanizme za sprečavanje korupcije na osetljivim pozicijama, kao što su potpuna bezbednosna provera i rotacija lica na osetljivim pozicijama.  U Samoproceni integriteta (2012) MO, međutim, navodi, da učestalost rotacije kadrova na osetljivim pozicijama nije posebno regulisana. Bezbednosne provere i rotacije sprovode se jedino na pozicijama vezanim za poslove nabavki.  Kad je reč o ostalim poslovima, oficiri na određenoj poziciji provedu u proseku 4–7 godina (koliko im je potrebno do sledećeg unapređenja), dok civili na pozicijama ostaju još duže.  Dužina ostanka na pojedinim visokim pozicijama, uključujući u to i poziciju načelnika Generalštaba, nije regulisana.

Obuka o etici i integritetu nije sistematična

Edukacija o etici i dobroj praksi sprovodi se na Vojnoj akademiji , ali podoficiri i civilna lica na službi u MO i VS ne prolaze odgovarajuću obuku. Predstavnici MO učestvovali su do sada na više tematskih radionica o izgradnji integriteta, najčešće organizovanih pod okriljem NATO.  Ipak, potrebno je istaći da su ove radionice organizovane ad hoc i da ih je pohađao samo mali broj lica, pa se stoga ne može zaključiti da zaposleni u MO i pripadnici VS imaju sistematsku obuku o integritetu.

PROCENA: Potrebno je ojačati položaj organa unutrašnje kontrole u Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije.

U okviru Ministarstva odbrane i Vojske Srbije ne postoji organ koji je posebno zadužen za kontrolu sprovođenja antikorupcijskih politika i izgradnje integriteta, ali je kontrola u ovim oblastima u nadležnosti više instanci: Inspektorata odbrane, Odseka za internu reviziju, Generalnog inspektora službi, unutrašnjih kontrola VBA i VOA, a kada je reč o otkrivanju krivičnih dela i u nadležnosti VBA.

Inspektorat odbrane ima široke nadležnosti koje mu nameću važnu ulogu u procesu izgradnje integriteta, ali je za to potrebno ojačati njegovu poziciju u okviru Ministarstva

Inspektorat odbrane, u okviru svojih nadležnosti, vrši inspekciju materijalnog i finansijskog poslovanja organizacionih jedinica MO i VS, sprovođenja „odluka i akata organa upravljanja sistemom odbraneˮ i obezbeđenja zaštite informacija. Predloženim izmenama i dopunama Zakona o odbrani Inspektorat odbrane bi dobio eksplicitno propisane nadležnosti za primenu propisa kojima se uređuju radni odnosi profesionalnih pripadnika VS u VS i onih raspoređenih u MO, opšti upravni postupak i posebni upravni postupci, kao i propisi o zabrani diskriminacije. Premda je IO već obavljao inspekciju u oblasti upravljanja ljudskih resursa, ovim bi trebalo da budu stvoreni uslovi da Inspektorat postane stalna kontrolna instanca upravljanja ljudskim resursima izvan lanca komandovanja. Bilo bi, stoga, poželjno da Inspektorat odbrane dobije i eksplicitne nadležnosti, koje se odnose na kontrolu procesa upravljanja karijerom.

Uspešan rad ovog organa remeti to što pozicija direktora Inspektorata odbrane nije regulisana nijednim pravnim aktom. Nije definisano ko postavlja direktora IO i na koji period, da li je za ovu poziciju potreban interni konkurs, koji su kriterijumi za postavljenje, kao i koji su uslovi za njegovo razrešenje. Time se ugrožava integritet direktora Inspektorata odbrane, a sledstveno i samog Inspektorata. Budući da direktor nema definisan mandat, njegovo delovanje može biti znatno ograničeno uticajima drugih jedinica Ministarstva i strepnjom da bi lako mogao biti smenjen. Problem predstavlja i to što nije uređeno ko može obavljati funkciju direktora Inspektorata odbrane, a odsustvo propisa može da otvori put i neodgovarajućim kandidatima. Takođe, usled nedostatka odgovarajućih propisa, ostaje nejasno na koje pozicije direktor Inspektorata odbrane može biti postavljen nakon boravka na ovoj funkciji. U praksi, jedan od prethodnih direktora Inspektorata odbrane je nakon razrešenja sa te funkcije postao komandant Kopnene vojske. Postavlja se pitanje koliko revnosno direktor IO može da obavlja svoj posao ako očekuje da će se vratiti „u jedinicuˮ i postati nadređeni licima čiji rad je tokom mandata u IO proveravao ili morati sa njima neposredno da sarađuje.

Izgradnja integriteta zahteva jačanje pozicije Inspektorata odbrane unutar Ministarstva. Osim uređenja pozicije direktora, ovo bi se moglo postići i jačanjem veza sa spoljnim organima nadzora, a pre svega sa Narodnom skupštinom. Za razliku od Generalnog inspektora vojnih službi, Inspektorat odbrane nema zakonsku obavezu niti mogućnost da direktno podnosi izveštaje nadležnom skupštinskom odboru. U Ministarstvu odbrane smatraju da bi ovo rešenje kršilo sistem subordinacije. Ipak, pomenuto rešenje bi doprinelo jačanju samostalnosti IO unutar sistema odbrane i većoj informisanosti poslanika o eventualnim problemima u tom sistemu. Povezivanje unutrašnjih i spoljnih nadzirača povećalo bi kvalitet nadzora, a time i značajno smanjilo rizike od pojave korupcije u Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije. Jačanje veza između inspektora odbrane i parlamenta, uključujući u to i konsultovanje parlamenta pri izboru inspektora odbrane (u slučaju Srbije, to bi bio direktor IO) takođe spada u preporuke Zbornika najboljih praksi izdatog u okviru NATO programa izgradnje integriteta.

Odseku za internu reviziju još nedostaju kapaciteti za sprovođenje sveobuhvatnih revizija

U Odseku za internu reviziju sistematizovano je pet pozicija, a popunjeno četiri.  Ministarstvo odbrane dalo je oprečne procene u vezi sa tim da li je ovaj broj dovoljan.  Interni revizori još ne poseduju bezbednosne sertifikate , što im onemogućava kompletan uvid u finansijsko poslovanje MO i VS, kao i reviziju postupaka poverljivih nabavki . Interna revizija ima obavezu da na godišnjem nivou dostavlja izveštaje Ministarstvu finansija.

Generalni inspektor službi: jak na papiru, nesiguran u praksi

Generalni inspektor službi (GIS) nadzire rad VBA i VOA, i to

  • primenu načela političke, ideološke i interesne neutralnosti;
  • zakonitost primene posebnih postupaka i mera za tajno prikupljanje podataka;
  • zakonitost trošenja budžetskih i drugih sredstava za rad.

Takođe, GIS utvrđuje činjenice o uočenim nezakonitostima ili nepravilnostima u radu VBA i VOA i njihovih pripadnika. Generalni inspektor službi je, pravno gledano, trenutno najsnažniji organ unutrašnje kontrole u sektoru bezbednosti. Postavlja ga Vlada na period od pet godina, a u obavezi je da bar jednom godišnje nadležnom odboru Narodne skupštine podnosi izveštaj o sprovedenoj kontroli. Postupak za razrešenje Generalnog inspektora može pokrenuti Vlada ili ministar odbrane, uz vrlo stroge uslove definisane zakonom. Sve ovo trebalo bi da doprinese da se Generalni inspektor osnaži i da na njegov rad ne mogu da utiču kako sistem odbrane, tako ni politička sfera. U praksi su se, međutim, na poziciji Generalnog inspektora u periodu od tri godine nalazila tri lica. Smene generalnih inspektora nisu obrazlagane. Stoga javnosti ostaje nepoznat razlog ovako čestih smena, što izaziva sumnju da su smene generalnih inspektora povezane sa promenama na mestu ministra odbrane. Česte smene generalnog inspektora otežavaju njegovu nadzornu ulogu iz bar dva razloga. Novoimenovana lica mogu se ustručavati da vrše svoju funkciju kako se ne bi zamerila političkim odlučiocima, a česte smene im ne pružaju dovoljno vremena ni da se „uhodajuˮ u rad.

PROCENA: Uspostavljen je okvir spoljnog nadzora, ali bi on tek trebalo da počne ozbiljno da deluje.

Skupštinski nadzor nad sistemom odbrane je, počev od saziva 2012–2014, u nadležnosti dva skupštinska odbora: Odbora za odbranu i unutrašnje poslove (Ministarstvo odbrane i Vojska Srbije) i Odbora za kontrolu službi bezbednosti (Vojnobezbednosna agencija i Vojnoobaveštajna agencija). Učinci ova dva odbora u pomenutom sazivu bili su različiti. Odbor za kontrolu službi bezbednosti blagovremeno je razmatrao redovne izveštaje VBA i VOA, kao i izveštaje GIS za 2011. i 2012. godinu. Članovi Odbora su, takođe, izvršili po jednu nadzornu posetu VBA i VOA. Ipak, oni se nisu detaljnije bavili predloženim budžetskim sredstvima za vojne službe. S druge strane, Odbor za odbranu i unutrašnje poslove nije razmatrao ni predloge budžetskih sredstava za Ministarstvo odbrane (za 2013. i 2014) ni redovne tromesečne izveštaje Ministarstva koje bi trebalo da podnosi ministar odbrane.

Tromesečni izveštaji Ministarstva odbrane sadrže „kratak pregled najznačajnijih aktivnosti iz delokruga Ministarstva odbrane sa pokazateljimaˮ, uključujući u to i aktivnosti koje se odnose na resurse odbrane (ljudske i materijalne) i budžet i finansije. Oni, međutim, ne sadrže sve informacije koje bi poslanicima mogle dati kompletan uvid u njegov rad: na primer, informacije o izdavanju nepokretnosti u zakup i sprovedenim konkursima , kao i informacije o sprovedenim postupcima javnih nabavki i nabavki sredstava posebne namene . Očekivano podzakonsko uređenje nabavki iz oblasti odbrane i bezbednosti uvelo bi obavezu informisanja odbora o planovima nabavki iz ove oblasti, kao i obavezu podnošenja izveštaja o sprovedenim nabavkama iz oblasti odbrane i bezbednosti. Budući da su ovo oblasti gde je, po prirodi stvari, prisutan rizik od pojave korupcije, Odbor za odbranu i unutrašnje poslove trebalo bi da zahteva pomenute informacije.

Odbor za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava u sazivu 2012–2014. nije zahtevao nijednu informaciju od Ministarstva odbrane. S obzirom na široke nadležnosti ovog Odbora, on nije u mogućnosti da posebno ispituje trošenje budžetskih sredstava unutar pojedinih institucija, te bi trebalo razmotriti mogućnost da se unutar Narodne skupštine obrazuje specijalizovano telo, pododbor ili nezavisni skupštinski organ koji bi se isključivo bavio kontrolom trošenja budžetskih sredstava, po ugledu na Komisiju za nadzor nad javnim finansijama slovenačkog parlamenta.

Državna revizorska institucija sprovela je samo delimičnu reviziju finansijskih izveštaja MO za 2012, i to onih delova koji se odnose na rashode za zaposlene u MO i pripadnike VS. Jedina kompletna revizija poslovanja Ministarstva izvršena je 2011. godine nad finansijskim izveštajima za 2010. godinu. Ministarstvo odbrane jedna je od institucija koje su bile predmet revizije svrsishodnosti upravljanja službenim vozilima, koja je sprovedena tokom 2013. Tom prilikom nisu uočene nikakve nepravilnosti u korišćenju službenih vozila u MO i VS.

Zaštitnik građana nadzire poštovanje prava građana i ostvarivanje principa dobre uprave u MO i VS, pa u tom pogledu godišnji izveštaji Zaštitnika uključuju i sistem odbrane. Zaštitnik građana je u periodu od januara 2012. do juna 2014. davao preporuke Ministarstvu odbrane u tri slučaja. Kad je reč o postupanju po žalbama vezanim za vojne službe, predstavnici Zaštitnika građana ističu da imaju dobru saradnju sa Generalnim inspektorom službi.

Agencija za borbu protiv korupcije uključena je u spoljni nadzor tako što sarađuje sa institucijama prilikom izrade planova integriteta i prati sprovođenje planova integriteta. Kad je reč o izradi planova integriteta, sistem odbrane čini 13 celina koje su bile u obavezi da izrade planove integriteta i dostave ih Agenciji: svih 13 celina (ustanova) je to i učinilo tokom 2013.

Uprava za javne nabavke uvela je jedinstveni elektronski sistem planiranja i izveštavanja o postupcima nabavki, putem koga se sada mnogo sistematičnije prikupljaju informacije o nabavkama.

Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki obezbeđuje zaštitu prava svih učesnika u postupcima javnih nabavki. Od usvajanja novog Zakona o javnim nabavkama Komisija ima još značajniju ulogu jer je nadležna i za otklanjanje grešaka i nepravilnosti u postupku javnih nabavki. Od 1. aprila 2013. godine Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki donela je 27 zaključaka i rešenja na pokrenute postupke javnih nabavki koje je sprovelo Ministarstvo odbrane.

U PDF dokumentu možete pogledati postupke poverljivih nabavki u Ministastvu odbrane – sada i ranije

Đure Jakšića 6/5, 11000 Beograd, Republika Srbija

+381 (0) 32 87 226 +381 (0) 32 87 334
office@bezbednost.org www.bezbednost.org

Stranica je rađena uz podršku