BIA

Bezbednosno-informativna agencija

U odnosu na istraživanje koje je BCBP sproveo pre dve godine, integritet Bezbednosno-informativne agencije je unapređen u određenim oblastima. Tako je transparentnost Agencije poboljšana, usvojen je Plan integriteta BIA, unapređeni su spoljni nadzor i kontrola, kao i saradnja Agencije i institucija spoljnog nadzora. Međutim, i dalje postoje važni pravni i praktični nedostaci i problemi koji mogu narušiti integritet Agencije. Dugo najavljivan novi, savremeni Zakon o BIA koji treba jasno i sveobuhvatno da uredi sva pitanja važna za rad BIA još nije usvojen. Posledica toga je da se BIA bavi i kontraobaveštajnim, bezbednosnim i obaveštajnim poslovima, ali i policijskim istragama organizovanog, finansijskog i privrednog kriminala. Upravljanje i rukovođenje BIA i dalje je pod jakom partijskom kontrolom, koja se prenosi i na ostale oblasti, pre svega na određivanje prioriteta i zadataka BIA i upravljanje ljudskim resursima – postavljenja viših i nižih rukovodilaca i prijem novog kadra. Konačno, nisu poboljšani ni važni nedostaci unutrašnjih kontrolnih mehanizama.

PROCENA: Poboljšana je transparentnost rada BIA kada je reč o poštovanju prava na pristup informacijama. Postoji prostor za dalje unapređenje transparentnosti, odnosno za proaktivno objavljivanje informacija.

Javnost rada državnih institucija jedna je od najvažnijih osnova svih demokratskih poredaka. S druge strane, tajnost je glavno načelo funkcionisanja službi bezbednosti. Međutim, kako službe bezbednosti funkcionišu u demokratskom poretku, te je jedan od njihovih glavnih zadataka zaštita demokratskog poretka, one ipak moraju imati određen stepen javnosti rada. To se danas ostvaruje Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i izveštavanjem službi bezbednosti o svom radu – indirektno, posredstvom nadzornih tela, i direktno, posredstvom svojih internet stranica i javnih izveštaja i saopštenja. Veći stepen transparentnosti rada institucija bezbednosti pokazatelj je njihove snage i otvorenosti prema društvu koje treba da štite.

Unapređena transparentnost

Bezbednosno-informativna agencija je u prethodnih nekoliko godina značajno unapredila javnost svog rada, pre svega, kada je reč o postupanju Agencije prema Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. Tako se informator o radu Agencije redovnije ažurira i sadrži veći broj informacija o BIA nego pre par godina. Bezbednosno-informativna agencija je poboljšala i postupanje prema zahtevima za slobodan pristup informacijama od javnog značaja, te je jedan od državnih organa koji najbrže odgovara na zahteve za slobodan pristup informacijama. Uz to, odgovori Agencije znatno su kvalitetniji. Zbog vidnog napretka koji je Agencija ostvarila, Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti konstatovao je da u Srbiji postoji svojevrstan paradoks da su tajne službe transparentnije od javnih preduzeća. „Procenat nepostupanja po rešenjima Poverenika za informacije u bezbednosnim strukturama, tradicionalno i svuda u svetu ‘zatvorenim’ jeste oko 2%, a u strukturama koje raspolažu ogromnim iznosima javnog novca i velikim javnim dobrima, taj procenat je oko 20%, dakle, desetak puta veći!”

Pored ovog vidnog napretka, istraživanjem BCBP-a utvrđeni su i određeni problemi čijim otklanjanjem bi se znatno unapredila javnost rada BIA. Najpre, kada treba da odgovori na neke zahteve za pristup informacijama od javnog značaja, BIA tvrdi da nije dužna da kreira novi dokument sa traženom informacijom ukoliko traženi dokument ne postoji u trenutku dostavljanja zahteva. Ovo je, međutim, u suprotnosti sa stavom Poverenika da tražiocu treba dostaviti sva dokumenta koja sadrže informaciju na koju se zahtev odnosi. Pored toga, BIA bi mogla znatno kvalitetnije da obaveštava javnost o svom radu na internet stranici i u izveštajima posebno sačinjenim za javnost. To mogu biti, na primer, informacije o pretnjama koje ugrožavaju bezbednost Srbije i glavnim prioritetima rada ili o tome koje funkcije BIA najviše obavlja. To nije neuobičajena praksa savremenih bezbednosno-obaveštajnih agencija

PROCENA: Lideri najjačih političkih partija, a ne državne institucije, imaju ključnu reč u upravljanju i određivanju prioriteta BIA. Bezbednosno-informativna agencija se i dalje bavi policijskim istragama organizovanog, finansijskog i privrednog kriminala. Prisutni su rizici od manipulisanja informacijama.

Suština rada službi bezbednosti je u prikupljanju i obradi podataka, te njihovom tumačenju i pretvaranju u informacije koje imaju značenje. Cilj ovog posla je blagovremeno i tačno informisati najviše državne odlučioce kako bi oni donosili što ispravnije odluke. Otud nosioci državne vlasti odlučuju o prioritetima rada bezbednosno-obaveštajnih službi, a bezbednosno-obaveštajne službe uživaju autonomiju prilikom obavljanja zadataka. Čitav ovaj proces izražava se terminom „obaveštajni ciklusˮ. Da bi bio uspešno realizovan, veoma je važno da se sve njegove faze ispravno obavljaju. Međutim, u realnosti to često nije slučaj i dolazi do kvarenja obaveštajnog ciklusa u svim njegovim fazama.

bgraf1

Određenje prioriteta rada

Bezbednosno-informativna agencija je agencija „mešovitog tipaˮ, što znači da istovremeno obavlja kontraobaveštajne, bezbednosne i obaveštajne poslove, što je veoma uopšteno propisano članom 2 Zakona o BIA. Među propisanim poslovima nema borbe protiv organizovanog kriminala i korupcije, niti se jasno propisuje na koji način BIA učestvuje u predupređivanju ovih pretnji. Pominje se jedino da pripadnici Agencije koji su raspoređeni u posebne organizacione jedinice za borbu protiv organizovanog kriminala imaju policijska ovlašćenja.

Odstupanje od glavnih zadataka

Međutim, čini se da već duže vreme borba protiv organizovanog kriminala, a u poslednje vreme i privrednog i finansijskog kriminala, te korupcije, predstavlja jedan od najvažnijih prioriteta Agencije. Na ovo ukazuju izjave lidera političkih partija koje su u datom momentu kontrolisale rad BIA. Tako je, na primer, Boris Tadić, bivši predsednik Srbije, na svečanoj proslavi dana BIA, 17. oktobra 2011, istakao da je jedan od glavnih zadataka BIA u prethodnom periodu bila borba protiv organizovanog kriminala i korupcije i da je Agencija u tome bila veoma uspešna, te da očekuje dalji rad BIA u borbi protiv ovih pretnji. Sa sličnom praksom je nastavljeno i nakon formiranja prethodne Vlade jula 2012, te je tako Aleksandar Vučić, prvi potpredsednik Vlade Republike Srbije i sekretar Saveta za nacionalnu bezbednost, a tada i ministar odbrane, naložio službama bezbednosti da treba da se, pored borbe protiv organizovanog kriminala, bave i borbom protiv korupcije. Isto tako, govoreći za Tanjug, Vučić je rekao da su MUP i BIA, po nalogu Biroa za koordinaciju rada službi bezbednosti, preduzeli značajne akcije da uhvate počinioce najtežih krivičnih dela, posebno iz oblasti proizvodnje i prometa droge. I nakon formiranja nove Vlade Srbije u proleće 2014, malo toga se promenilo, pa je tako, sada premijer, Aleksandar Vučić, govoreći o korupciji i kriminalu u policiji, rekao da je o ovom problemu već razgovarao i sa ljudima iz vrha MUP-a i BIA, kojima je naložio hitno sprovođenje istrage protiv korumpiranih policajaca.

Osim što se BIA bori protiv tzv. ozbiljnog organizovanog kriminala (eng. serious orginized crime), ona je u prethodnom periodu počela da se bavi i istragama privrednog i finansijskog kriminala, o čemu je na proslavi dana BIA govorio zamenik direktora BIA Dragan Marković. Razumno je pretpostaviti da je proširenje delokruga rada BIA na privredni i finansijski kriminal verovatno u vezi sa korupcionaškim aferama u privredi Srbije, koje su otkrivene nakon promene vlasti 2012. godine, odnosno da je ono posledica stremljenja prethodne i sadašnje Vlade.

Na osnovu prethodno rečenog, sledi da je BIA, što je zaključeno i u analizi od pre dve godine , pre svega agencija za sprovođenje zakona, a ne bezbednosno-obaveštajna agencija. Ovde se postavlja i pitanje čemu onda služi Služba za borbu protiv organizovanog kriminala (SBPOK) pri Upravi kriminalističke policije, koja je nominalni nosilac borbe protiv organizovanog kriminala u Srbiji. Ukoliko SBPOK, ili neka druga organizaciona celina u MUP-u, ne može učinkovito da se bori protiv organizovanog kriminala, onda je treba i rasformirati, dok zakonom treba jasno odrediti da BIA obavlja ove poslove, odnosno treba je definisati kao agenciju za sprovođenje zakona. Valja napomenuti da većina savremenih bezbednosno-obaveštajnih službi među svojim poslovima nema borbu protiv organizovanog kriminala.

Politički lideri, a ne institucije određuju prioritete rada Bezbednosno-informativne agencije

Iz prethodno rečenog sledi još jedan dodatni problem. Naime, prioritete rada BIA određuju lideri najjačih vladajućih političkih partija u Srbiji, a ne Vlada Srbije ili Savet za nacionalnu bezbednost, koji su nominalni nosioci ovog posla, čime se narušava njihov integritet. Uloga ovih institucija je, čini se, samo da formalizuju odluke lidera političkih partija koji u datom momentu kontrolišu službe bezbednosti, bez obzira na to da li su oni tada bili na poziciji predsednika Republike ili potpredsednika, odnosno predsednika Vlade Srbije. Na ovakav zaključak navode ne samo prethodno prikazani primeri već i nedavni slučaj hapšenja Darka Šarića, o kome je ministar unutrašnjih poslova Nebojša Stefanović rekao: „Smešno mi je kada slušam kako drugi ljudi govore da su oni zaslužni za hvatanje Darka Šarića kada čitava srpska javnost zna, a to je na kraju krajeva i potvrđeno činjenicama, da je do otkrivanja i hapšenja Šarića došlo tek kada je Aleksandar Vučić uključio BIA i kada su formirani specijalni timovi u najužem sastavu, sa najmanjim brojem ljudi da informacije ne bi curele (podvukao P. P.).ˮ S obzirom na to da sve zavisi od trenutnih htenja političkih vođa, a ne od institucija, onda i ne čudi izjava Goran Matić, direktora Kancelarije Saveta za nacionalnu bezbednost i zaštitu tajnih podataka, da u Srbiji nije do kraja kreirana nacionalna bezbednosna politika.

Operativni rad

Prilikom prikupljanja sirovog obaveštajnog materijala može doći do različitih nepravilnosti. Na primer, operativci službi bezbednosti mogu dostavljati netačne, nepotpune i/ili poluistinite podatke, koji ne odražavaju realno stanje stvari. Razlozi za pojavu ovih nepravilnosti mogu biti različiti: od nemarnog odnosa operativaca prema poslu, do namerne dostave nepravilnih podataka. Operativci mogu dostavljati pogrešne podatke zato što su neobjektivni, odnosno zato što imaju određene vrednosne stavove prema objektu prikupljanja podataka, ali i zato da bi njihovi nadređeni bili zadovoljni njihovim radom. Neretko, sami nadređeni imaju određene vrednosne stavove, što operativci mogu znati te podešavati podatke prema tim stavovima kako bi nadređeni bio što zadovoljniji njihovim radom. Ovo je bio čest slučaj u vreme postojanja Službe, odnosno Resora državne bezbednosti Srbije, o čemu svedoče iskazi brojnih javnih ličnosti koje su imale priliku da ostvare uvide u svoje dosijee i da se uvere da mnogi podaci o njima nisu tačni (npr. o ovome je svedočio Nenad Konstantinović u tekstu na internet stranici <Hereticus> , i Čedomir Čupić na okruglom stolu o Nacrtu zakona o tajnosti podataka).

Kada su službe bezbednosti uključene u (pret)krivične postupke (posebno vezane za organizovani kriminal i korupciju) razlozi za kvarenje podataka mogu biti i čista materijalna ili neka druga korist. Može biti i reč o težnji da se izdejstvuje okrivljujuća presuda za one za koje se zna da su krivi, ali za to nema dovoljno osuđujućih dokaza, pa se oni onda nameštaju.

Rizici od curenja informacija i nameštanja dokaza

Na osnovu natpisa u medijima i izjava donosilaca odluka u Srbiji čini se da su opisani rizici prisutni i danas. Tako je Aleksandar Vučić, premijer Srbije i koordinator rada svih službi bezbednosti u Srbiji, govoreći o problemu hvatanja Dragoslava Kosmajaca, osumnjičenog za teška krivična dela, kazao: „Taj gospodin, taj najveći narko-diler, pre nego bilo ko drugi sazna za svaku našu akciju, pa javlja kad ’kreće grmljavina’… Oni onda ostave mobilne telefone i šetaju se sa policijskim službenicima, sa službenicima iz BIA (podvukao P. P.) i iz nekih drugih agencija… Ali, narod neka ne brine, mi ćemo to da rešimo, kriminalci neće pobediti na kraju!” Dakle, prema rečima koordinatora svih službi bezbednosti Srbije, curenje informacija predstavlja ozbiljan problem, ne samo u policiji već i u BIA.

Isto tako, slučaj nestanka, odnosno brisanja snimka sastanka predstavnika BIA, policije i Tužilaštva sa Draganom Dudićem Fricom, saradnikom Šarićeve narko-kriminalne grupe, takođe ukazuje na to da postoji mogućnost neadekvatne upotrebe prikupljenih sirovih podataka. Naime, utvrđeno je da je snimak sastanka BIA snimila, ali da ga je kasnije uništila tokom „sređivanja dokumentacije”. Da kontroverza bude veća, Dudić je mesec dana nakon ovog sastanka ubijen, pa se sumnja da je disk sa snimkom prodat nekom iz podzemlja. Isto tako, postoje sumnje da je sam sastanak organizovan mimo zakona jer je zakonom zabranjeno da se predstavnici policije, tužilaštva i službi bezbednosti sastaju sa osumnjičenima za najozbiljnije prestupe onda kada ove institucije raspolažu dovoljnim brojem dokaza za podizanje optužnice. U tom momentu (april 2010) već postoji šema Šarićevih saradnika, koja uključuje i Dudića. Dakle, Dudića je trebalo tada hapsiti, a ne razgovarati sa njim. Optužnica protiv Dudića je, međutim, podignuta tek dve godina nakon što je ubijen. Otud su i motivi organizovanja sastanka sporni, te se sumnja da se zapravo želelo manipulisati snimkom sastanka. Prema pisanju dnevnog lista „Danasˮ, spekuliše se i to da je Dudić svoju slobodu „kupioˮ za 1.250.000 evra.
Da postoje veliki rizici u ovoj oblasti, ukazuje i nedavni skandal kada je Aleksandar Vučić, nakon hapšenja Darka Šarića, javno obelodanio koje operativne mere su agenti BIA koristili da bi locirali Šarića. Pored toga, u medijima su se pojavili podaci o razgovoru Šarića sa agentima BIA. Ovde postoje dva problema. Najpre, izneti su veoma osetljivi podaci o operativnom radu BIA, o čemu je Zaštitnik građana Saša Janković rekao: „Visoki državni funkcioner dao je kompletno uputstvo svim kriminalcima šta treba da izbegavaju. Da sam kojim slučajem to učinio ja, verovatno bi mi bio skinut imunitet i bio bih lišen slobode.ˮ Međutim, istraga o ovome, kao i o činjenici da je neko podatke o ovom razgovoru dao medijima nije nikada pokrenuta. Drugi problem jednako je važan, a odnosi se na činjenicu da je BIA tom prilikom koristila tajni pretres stana, što Ustavom Srbije nije dozvoljeno. Tajni pretres stana je veoma delotvorna mera, ali je problem što ovu meru primenjuje jako mali broj ljudi, i to bez sudskog nadzora i bilo kakve druge delotvorne kontrole, pa lako može doći i do podmetanja dokaza.

Izvlačenje sirovog obaveštajnog materijala

Neretko sirovi obaveštajni podaci, pre nego što ih obućeni analitičari analitički obrade i protumače, mogu biti izvučen iz bezbednosno-obaveštajnih agencija i objavljen u javnosti i/ili predat pojedincima, najčešće državnim funkcionerima. Na taj način se ugrožavaju prava pojedinaca čiji su osetljivi lični podaci dostupni širem krugu ljudi nego što je to neophodno, ali se ugrožava i integritet obaveštajnog ciklusa i same službe, jer sirove podatke tumače i njima manipulišu nestručne osobe onako kako to njima odgovara.

Na osnovu javno dostupnih podataka može se zaključiti da je ovaj problem kontinuirano prisutan u Srbiji. Zbog toga je Rade Bulatović, direktor BIA od 2004. do 2008. godine, istakao da je jedan od važnih zadataka Agencije da zaustavi curenje informacija iz Agencije. O sličnom problemu govorio je i Dragan Todorović, nekadašnji predsednik Odbora za odbranu i bezbednost Narodne skupštine Srbije: „… nama se često dešavalo u Odboru da dobijemo dokumenta koja su strogo poverljiva, a pre toga su skoro sve novine ili elektronski mediji objavljivali informacije o tome što smo mi dobili kao strogo poverljivo.ˮ

Međutim, ovaj problem prisutan je i danas, a o tome svedoči i prethodno opisani slučaj hapšenja Darka Šarića. Naime, nakon hapšenja Šarića, potpredsednik Vlade Srbije i sekretar Saveta za nacionalnu bezbednost obelodanio je na sednici Vlade Srbije održanoj 18. marta čitav niz bezbednosno osetljivih podataka. Uz to, jedan medij je objavio i o čemu su agenti BIA razgovarali sa Darkom Šarićem (više o ovome videti prethodni deo). Ove činjenice ukazuju na to da su sirovi obaveštajni podaci dostupni političkim odlučiocima i medijima, koji neadekvatno postupaju sa njima.

Razumno je zaključiti da je jedan od razloga za ovakvu situaciju duboka partijska kontrola BIA, koja se ostvaruje prema liniji sekretar Saveta za nacionalnu bezbednost, direktor BIA, rukovodioci uprava/odeljenja, novi zaposleni (videti deo o ljudskim resursima). Tako je lider SNS-a Aleksandar Vučić na poziciji sekretara Saveta za nacionalnu bezbednost, sa koje operativno (podvukao P. P.) koordinira rad svih službi bezbednosti. Direktor BIA Aleksandar Đorđević, govoreći o hapšenju Šarića, rekao je: „Vučić je jedini političar koji je imao informacije o ovim dešavanjima i on nas je na neki način koordinirao u kom pravcu ćemo i kako dalje postupati.ˮ Problem je ovde što se političar, odnosno lice nedovoljno stručno za operativno koordiniranje rada službi bezbednosti bavi ovim poslom, što u kombinaciji sa dubinskom partijskom kontrolom BIA dovodi ne samo do prethodno opisanih rizika već i, kako smo videli, do stvarnog narušavanja integriteta Agencije.

Neadekvatni obaveštajni izveštaji

Bezbednosno-obaveštajne službe mogu nosiocima državne vlasti davati izveštaje koji sadrže nevažne, nerelevantne i/ili netačne informacije i procene. Razlozi za to mogu biti neprofesionalnost tokom rada službe ili pak nastojanje da se od donosioca odluke prikrije neka informacija ili neuspeh službe. Službe, takođe, mogu pisati izveštaje u skladu sa vrednosnim stavovima donosilaca političkih odluka, pišući tako ono što odlučioci „žele da čujuˮ kako bi oni bili što zadovoljniji njihovim radom.

U Srbiji je ova materija, kada je reč o BIA, regulisana Uredbom o korisnicima eksternih informacija Bezbednosno-informativne agencije i vrstama edicija , kojom je bazično regulisano ko od državnih organa dobija informacije, kada ih dobija i kojim tempom, kao i koje vrste informacija postoje i šta treba da sadrže. No, važnije od pravnog uređenja jeste faktičko stanje. Sumnju da bezbednosno-obaveštajne službe Srbije u prethodnom periodu nisu adekvatno pisale bezbednosno-obaveštajne izveštaje i procene podgrevale su izjave kako Dragana Todorovića (navedeno u prethodnom delu), tako i Tomislava Nikolića, predsednika Republike Srbije, u kojima je on izrazio veliko nezadovoljstvo dostavljenim informacijama. „Sudeći po izveštajima koje sada dobijam od obaveštajnih službi, u Srbiji se ništa ne dešava. Čak sam se i zahvalio na tim izveštajima, nekoliko dana ih nisam ni otvarao, pa sam vratio… Ako je to BIA, evo poklanjam i BIA, VOA, VBA da vodi ko god hoće.” On je kao primer naveo analizu situacije u Grčkoj, u kojoj je istaknuto koji je građanin priveden pod dejstvom alkohola, koja je vojna jedinica (grčkih oružanih snaga, prim. aut.) na vežbi i sl. Predsednik Nikolić je ovu izjavu dao neposredno nakon što je preuzeo predsedničku dužnost, pa ostaje nejasno da li se radilo o otklonu tada još starog rukovodstva BIA (koje je postavio DS) prema novom predsedniku ili se pak radilo o neprofesionalnom radu BIA.

Momir Stojanović, predsednik Odbora za kontrolu službi bezbednosti i bivši načelnik Vojnobezbednosne agencije, tim povodom kazao je: „Problem je što je većina tih podataka previše ‘sirova’, odnosno što se dostavljaju bez potrebne analitičke obrade koja je neophodna kako bi predsednik jedne zemlje imao kompletnu sliku o nekom događaju… Pretpostavljam da u tome ima i uzdržanosti zaposlenih u tim službama, koji su u stanju iščekivanja zbog promene na vrhu države. Ali, uveren sam da je većinom to posledica diletantizma…ˮ. Zato bi Stojanović napravio „korenite rezove kako bi ove službe (BIA, VBA i VOA, prim. P. P.) napokon obavljale funkciju zaštite državnih i nacionalnih interesa, što im i jeste osnovna svrha postojanjaˮ.
S druge strane, u BIA tvrde da „stalnim insistiranjem na razvoju organizacionog i metodološkog pristupa, unapređenjem nivoa sposobnosti kadrovskih i tehničkih resursa, kombinovanjem različitih metoda i postupaka na koje je ovlašćena zakonom, te intenziviranjem svojih aktivnosti, Agencija nastoji da pobolјša kvalitet informacija koje dostavlјa eksternim korisnicima, uklјučujući i predsednika Republike Srbijeˮ.

PROCENA: Upravljanje ljudskim resursima i dalje je pod jakom partijskom kontrolom. Političke partije postavljaju čelne ljude u BIA, utiču na napredovanje i zapošljavanje u Agenciji.

U Srbiji se uobičajilo to da političke partije koje formiraju Vladu posle svakih izbora na čelna mesta u službama bezbednosti postavljaju svojim partijama odane ljude (direktore, zamenike, savetnike), koji potom vrše dubinske promene, postavljajući više i niže rukovodioce (načelnike uprava, šefove odeljenja) i njihove saradnike. Tako je nakon opštih izbora održanih u maju 2012. godine došlo do promene vlasti, te je SNS, ključna partija u Vladi, na mesto direktora BIA postavila partiji odanog čoveka Nebojšu Rodića. Mesto njegovog zamenika ostavljeno je pripadniku Socijalističke partije Srbije. Ubrzo su sledile vertikalne promene, pa je tako u jednom danu u BIA ispisano čak 50 rešenja o postavljenju novih šefova odeljenja i drugih rukovodilaca. Iz BIA su u izjavi za medije rekli da se ništa neuobičajeno ne dešava: „To je redovan proces kod nas, tokom kog neko napreduje, a neko se raspoređuje na niže radno mesto. Isto se radilo i tokom mandata drugih direktora i to nije ništa čudno, s obzirom na to da svaki šef želi da ima tim koji će uspešno delovati.” Međutim, teško je poverovati da je reč o redovnom procesu napredovanja jer su ove opsežne smene sledile neposredno nakon izbora i promene vlasti.

Slična situacija bila je i tokom rekonstrukcije Vlade Srbije avgusta 2013. godine. Dotadašnji direktor BIA Nebojša Rodić prešao je na poziciju Ministra odbrane. Mesto direktora BIA je stoga ostalo upražnjeno nekoliko meseci jer je Aleksandar Vučić, prema sopstvenim rečima, kočio imenovanje novog direktora, nezadovoljan ponuđenim rešenjima. Nakon postavljenja Aleksandra Đorđevića za direktora BIA, premijer Srbije Aleksandar Vučić izjavio je da Đorđevića zna lično 25 godina i da su studirali prava zajedno. Čini se da je lojalnost političkim liderima glavni kriterijum za postavljenje čelnih ljudi u Agenciji. Inače, Zakon o državnim službenicima u članu 45 nalaže, između ostalog, da je za rad na položaju potrebno i devet godina radnog iskustva u profesiji, što ni Rodić, a ni Đorđević nisu ispunjavali jer je prvi bio državni službenik, a drugi advokat. Isti Zakon dalje u članu 66 kaže da se za popunjavanja položaja sprovodi interni ili javni konkurs, da je interni konkurs obavezan ako položaj popunjava Vlada. Prema javno dostupnim podacima, konkursi za direktore i njihove zamenike do sada nisu bili raspisivani.

Da je proces zapošljavanja u BIA u velikoj meri pod uticajem ključnih partija u Vladi i da se ne završava postavljenjima rukovodilaca i njima bliskih saradnika, postalo je jasno široj javnosti kada je poslanik vladajuće SNS Mićo Rogović, ugostitelj iz malog mesta u Srbiji, dao ostavku na poslaničku funkciju kako bi u 47. godini života postao radnik BIA. U BIA su novinarima rekli da je on početnik u ovom poslu, te da zbog toga pohađa operativni kurs. Imajući na umu da je, prema poslednjim javnosti dostupnim informacijama, prosečna starosna dob pripadnika BIA 37 godina, te da je svega desetak pripadnika starije od 50 godina (str. 233), postavlja se pitanje koji interes ima BIA da ulaže resurse u ovog pojedinca, a da to nisu razlozi političke prirode.

I uvid u podatke o broju primljenih pripadnika Agencije u prethodnih nekoliko godina dodatno podgreva sumnju da postoji partijsko upravljanje ljudskim resursima.

btab1

Iz priložene tabele možemo videti da je, u odnosu na prethodne tri godine, veliki broj novih pripadnika BIA primljen tokom 2013. godine. Razumno je pretpostaviti da je ključni podsticaj za tri puta veći prijem novih ljudi u BIA upravo promena političke vlasti, do koje je došlo sredinom 2012. godine, te učvršćivanje kontrole Srpske napredne stranke nad Agencijom. Istovremeno, prijemom novog kadra tokom 2013. bilo je i povećano penzionisanje pripadnika Agencije pre ispunjenja opštih uslova za sticanje prava na penziju. Na ovaj način je tokom 2013. godine penzionisano 32 pripadnika Agencije, što je osam puta više nego tokom 2012. Broj pripadnika BIA koji je otišao u starosnu penziju ostao je u navedenim godinama gotovo isti.

bgraf2

 

 

PROCENA: Najveća verovatnoća je da će do pojave korupcije u BIA doći u oblasti nabavki. 

Najveća verovatnoća je da će do korupcije u BIA doći prilikom nabavki. Iako je Srbija 2013. godine usvojila novi Zakon o javnim nabavkama kako bi smanjila nepravilnosti u nabavkama, u BIA i dalje najveći rizik od pojave korupcije postoji u oblasti nabavki jer Agencija, zbog prirode posla, najveći deo nabavki realizuje po poverljivoj proceduri. Tačnije, Zakon o javnim nabavkama  propisao je u članu 128 da se za nabavke usmerene isključivo na zadovoljenje potreba obaveštajne aktivnosti, kao i za nabavke gde bi primena postupka javne nabavke dovela do otkrivanja informacija ključnih za bezbednost ne primenjuje Zakon o javnim nabavkama. Osnovni uvid u podatke o nabavkama koje su realizovane prethodnim i sadašnjim Zakonom o javnim nabavkama ukazuje na to da u Agenciji postoji kontinuitet primene poverljivih procedura nabavki (videti grafikone ).

bgraf3

bgraf4

U članu 127 Zakona o javnim nabavkama navodi se i kategorija javne nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti. Za nju su propisana posebna pravila kako bi bile uvažene sve specifičnosti javnih nabavki u ovim oblastima. Ovim javnim nabavkama bili bi nabavljani, između ostalog, i dobra, usluge i radovi za bezbednosne potrebe, koji uključuju, zahtevaju i sadrže tajne podatke. Međutim, uvidom u grafikon može se zapaziti da BIA nije realizovala javne nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti, i to zato što Vlada Srbije još nije donela propis kojim bi bliže uredila postupak javne nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti, te utvrdila spisak dobara, usluga i radova, koji treba da budu nabavljeni ovim postupkom. Primenom postupaka javnih nabavki u oblasti odbrane i bezbednosti principi javnosti i tajnosti bili bi dovođeni u ravnotežu, jer bi samo pojedini elementi ovih nabavki bili tajni, ali ne i cela nabavka. Osnovano je pretpostaviti da bi u tom slučaju i udeo poverljivih nabavki bio manji. Time bi i rizici od pojave korupcije tokom nabavki bili smanjeni.

Uz to, za smanjenje rizika od pojave korupcije prilikom nabavki u Agenciji, posebno poverljivih, potrebno je jačati mehanizme unutrašnje kontrole, a posebno internu reviziju, jer su ovi mehanizmi prva zapreka različitim zloupotrebama i nepravilnostima. Ne treba zanemariti ni mehanizme spoljnog nadzora, pre svega DRI koju treba ohrabriti da preispituje i opravdanost nabavki poverljivom procedurom, što prethodno nije bio slučaj.

Na kraju, važno je napomenuti de nabavke predstavljaju oblast u kojoj se korupcija najverovatnije može pojaviti i u BIA, ali da su druge oblasti rizika od pojave korupcije, posebno upravljanje ljudskim resursima, mnogo važniji jer narušavanje integriteta u njima može dovesti do znatno težih posledica nego u oblasti nabavki. Zato, prilikom sagledavanja rizika od pojave korupcije valja u obzir uzimati kako verovatnoću izbijanja rizika, tako i težinu posledica i štete koje mogu nastati i ugroziti ciljeve organizacije.

PROCENA: Unutrašnja kontrola nije dovoljno jaka. 

Bezbednosno-informativna agencija je u proteklom periodu učinila izvestan pomak u jačanju unutrašnjih mehanizama prevencije korupcije. Tako je BIA u saradnji sa Agencijom za borbu protiv korupcije sačinila Plan integriteta Agencije, kojim su popisani rizici od pojave korupcije i određene instance i mere za njihovo predupređivanje. Međutim, ostali mehanizmi unutrašnje kontrole nisu dovoljno ojačani. Tako su unutrašnja i budžetska kontrola regulisane podzakonskim aktom tajnog karaktera koji donosi direktor Agencije, a ne zakonom, te je i nezavisnost i učinkovitost rada unutrašnje kontrole veoma upitna. Pored toga, što je povezano sa unutrašnjim kontrolnim mehanizmima, problem predstavlja i to što ne postoji obaveza prijavljivanja imovine za sve rukovodioce u BIA. Naime, kako samo funkcioneri, odnosno lica koja su izabrana, imenovana i postavljena u organe Republike Srbije, imaju obavezu prijavljivanja imovine, tako u BIA samo njen direktor i zamenik prijavljuju imovinu. Doduše, u registru Agencije za borbu protiv korupcije nema nijednog zamenika direktora BIA. Ovo predstavlja značajan rizik od pojave korupcije, te je neophodno i rukovodioce, makar visokorizičnih poslova (npr. onih koji su zaduženi za organizovani kriminal), obavezati da prijavljuju imovinu unutrašnjoj kontroli BIA, koja bi, takođe, proveravala i činjenično stanje. Uz to, Državna revizorska institucija je prilikom revizije Godišnjeg finansijskog izveštaja i pravilnosti poslovanja BIA za 2012. godinu utvrdila određene slabosti unutrašnjih kontrolnih mehanizama Agencije. Konačno, veoma je neizvesno i da li je u BIA unutrašnja i budžetska kontrola organizovana kao posebna funkcionalna organizaciona celina ili pak ove poslove, poput interne revizije Agencije, obavlja par izvršilaca (npr. Glavni unutrašnji kontrolor).

Da unutrašnja kontrola nije dovoljno učinkovita, upućuje i poslednji slučaj, u kojem je zamenik direktora BIA Dragan Marković Markoni osumnjičen za učestvovanje u reketiranju privrednika u Srbiji. Naime, Marković je podneo ostavku na mesto zamenika direktora nakon što je, kako su izvestili mediji, pao na poligrafskom testiranju. Međutim, on je ubrzo potom postavljen za savetnika direktora BIA. Problem je to što unutrašnja kontrola nije istražila čitav slučaj i izvestila o tome javnost, te tako zaštitila i integritet Agencije. Ovako, javnost ne zna da li je i u kojoj je meri Marković kriv ili je pak žrtva političkih smena.
Pored toga, DRI je revizijom Godišnjeg finansijskog izveštaja i pravilnosti poslovanja BIA za 2012. godinu utvrdila određene slabosti unutrašnjih kontrolnih mehanizama. Između ostalog, ustanovila je i da Agencija nema posebnu, funkcionalno nezavisnu organizacionu celinu koja bi obavljala poslove interne revizije, već da te poslove obavlja glavni interni revizor. Utvrđeno je, takođe, da BIA nije u potpunosti realizovala plan interne revizije.

Da bi integritet Agencije bio ojačan, neophodno je novim Zakonom o BIA sveobuhvatno regulisati unutrašnju kontrolu, počev od njenog statusa i nadležnosti, preko ovlašćenja, pa do načina izveštavanja o njenom radu.

Poseban etički kodeks za pripadnike BIA i dalje nije usvojen, već se primenjuje Kodeks ponašanja državnih službenika. Međutim, pripadnici BIA obavljaju specifične poslove i suočavaju se sa mnogo izazovnijim etičkim dilemama nego ostali pripadnici državne administracije, te rečeni Kodeks ne može adekvatno da odgovori na te izazove. Savremene bezbednosno-obaveštajne službe imaju jasno definisane i javno obznanjene ciljeve i vrednosti koje štite i koje ih vode prilikom rada.

PROCENA: Spoljni nadzor rada BIA je unapređen. Međutim, uzbunjivači još nisu zaštićeni.

Iako se najčešće obavlja naknadno, spoljni nadzor bezbednosno-obaveštajnih službi veoma je važan jer ga obavljaju tela koja najmanje zavise od organa izvršne vlasti. Njega sačinjavaju parlamentarni odbori i komisije, stručna nadzorna tela i nezavisne državne institucije. U Srbiji su za kontrolu službi bezbednosti nadležna dva odbora Narodne skupštine Republike Srbije – Odbor za kontrolu službi bezbednosti i Odbor za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava, kao i pet nezavisnih državnih institucija (NDI) – Agencija za borbu protiv korupcije, Državna revizorska institucija, Komisija za zaštitu prava u javnim nabavkama, Poverenik za informacije od javnog značaja i Zaštitnik građana, od kojih su prve tri direktnije uključene u prevenciju i borbu protiv korupcije.

Unapređen spoljni nadzor

U poslednje dve godine načinjen je izvestan napredak u jačanju spoljnog nadzora i kontrole, a poboljšana je i saradnja između institucija spoljnog nadzora i BIA. Tako je Državna revizorska institucija tokom 2013. godine izvršila reviziju Godišnjeg finansijskog izveštaja i pravilnosti poslovanja Bezbednosno-informativne agencije za 2012. godinu. Tom prilikom DRI je utvrdila određene slabosti i rizike koji mogu narušavati integritet Agencije, a među važnijima su, između ostalog, ti da BIA nije sačinila mapu poslovnih procesa, donela strategiju upravlјanja rizicima i sačinila registar rizika; uredila pisanim procedurama sve poslovne procese, pravila obrade dokumentacije i njen izgled, tokove i rokove za dostavlјanje i obradu, korake u internim kontrolnim postupcima i odlučivanju; uspostavila adekvatan i funkcionalan sistem finansijskog upravlјanja i kontrole. Za otklanjanje uočenih nepravilnosti DRI je dala i konkretne preporuke.

Državna revizorska institucija je tokom 2013. i 2014. godine napravila i početni pomak u kontroli svrsishodnosti ponašanja direktnih budžetskih korisnika jer je kontrolisala kako se koriste službena vozila. Tom prilikom kontrolisana je i BIA, ali DRI nije sačinila prečišćen izveštaj (koji ne sadrži poverljive podatke) o rezultatima revizije BIA, već je u izveštaju napomenuto da rezultati revizije sadrže poverljive podatke.
Međutim, veoma je upitno koliko će DRI biti učinkovita prilikom budućih kontrola i revizija rada BIA, jer u DRI postoji „otklonˮ od preispitivanja tajnosti. Tako, na primer, DRI tokom revizijе godišnjeg finansijskog izveštaja i pravilnosti poslovanja BIA za 2012. godinu nije proveravala da li je BIA koristila pravilnu proceduru za nabavku određene robe, odnosno da li je BIA sa pravom upotrebila tajnu proceduru za nabavku neke robe (nameštaja npr.) ili je pak bilo bolje i pravilnije da je za tu nabavku korišćen otvoreni postupak. Ovo može predstavljati značajnu prepreku za ostvarivanje delotvorne kontrole BIA jer je DRI jedan od retkih aktera koji ima pravo uvida u tajne podatke, a istovremeno uživa izvestan stepen nezavisnosti u odnosu na izvršnu vlast, te zaposleni u ovoj instituciji imaju velika stručna znanja.

Značajan pomak u kontrola i nadzoru koji Narodna skupština vrši nad službama bezbednosti učinjen je nakon što je novim Poslovnikom (2010) Odbor za odbranu i bezbednost podeljen na Odbor za kontrolu službi bezbednosti (OKSB) i Odbor za odbranu i unutrašnje poslove. Novoformirani OKSB uspeo je da uspostavi praksu koja je zapažena i pohvaljena i u izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije za 2013. Pomenimo samo najvažnije uspehe. Odbor za kontrolu službi bezbednosti je: uspeo redovno da razmatra izveštaje službi bezbednosti; doneo Odluku kojom se bliže uređuje način vršenja neposrednog nadzora rada službi bezbednosti; na osnovu ove Odluke realizovao nadzorne posete službi bezbednosti, prilikom koje su kontrolisani zakonitost primene posebnih mera; uspostavio saradnju sa ostali institucijama spoljnog nadzora, pre svega sa Zaštitnikom građana, Poverenikom za informacije od javnog značaja i DRI. Naravno, ostaje da OKSB novog saziva Nardone skupštine nastavi ovu dobru praksu.

Odbor za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava nije ostvario zapažene rezultate tokom kontrole finansija službi bezbednosti. Razlog tome treba tražiti u činjenici da Odbor ima široke nadležnosti, te da ne može učinkovito da se bavi svim temama. Zato bi valjalo ili ovaj Odbor podeliti na dva odbora ili u okviru postojećeg formirati pododbor.

Kada je reč o Zaštitniku i Povereniku, oni su jačali integritet BIA tako što su kontrolisali da li BIA zakonito primenjuje posebne mere i postupke (nadzor komunikacija). Tako su tokom 2012. godine ove institucije izvršile kontrolu rada operatera mobilne telefonije kako bi utvrdili da li službe bezbednosti i policija zakonito pristupaju tzv. zadržanim podacima. Zadržani podaci jesu podaci o tome ko je sa kim, koliko dugo i sa kog uređaja razgovarao, bez uvida u njihov sadržaj. Operateri su dužni da ih čuvaju 12 meseci. Tom prilikom utvrđen je čitav niz nepravilnosti, a Zaštitnik i Poverenik sačinili su predlog od 14 mera za unapređenje situacije u ovoj oblasti , među kojima je, između ostalog, i usvajanje novog Zakona o BIA. Međutim, prema najvažnijim preporukama nije postupljeno (što je obaveza Vlade, pre svega zato što se odnosi na promenu propisa), što je i Zaštitnik registrovao u svom izveštaju . Konačno, Zaštitnik je nedavno pokrenuo postupak kontrole Bezbednosno-informativne agencije zbog tajnih pretresa obavljenih u akciji otkrivanja optuženog Darka Šarića.

Uzbunjivači nisu zaštićeni

Kada je reč o spoljnom nadzoru i kontroli, problem predstavlja to što uzbunjivači u Srbiji još nisu učinkovito zaštićeni, ni pravno ni faktički. Naime, uzbunjivači su u Srbiji trenutno zaštićeni Pravilnikom o zaštiti lica koje prijavi sumnju na korupciju. Pravilnik je sačinila Agencija za borbu protiv korupcije. Međutim, kako je reč o pravilniku, on ne predstavlja dovoljan stepen zaštite potencijalnih uzbunjivača. Ovo posebno važi za zaposlene u bezbednosno-obaveštajnim službama, koji se mogu suočiti sa teškim zatvorskim kaznama za odavanje poverljivih podataka ukoliko se odluče da, prijave radnje koje su, po njihovom mišljenju, nezakonite i nepravilne. Položaj eventualnih uzbunjivača dodatno otežava i činjenica da veliki broj dokumenata nije ponovo klasifikovan prema novom Zakonu o tajnosti podataka (koji poznaje četiri stepena tajnosti). Posledica toga je postojanje velikog broja klasifikovanih dokumenata, koji to ne bi trebalo da budu. Jasno zakonsko regulisanje uzbunjivača štiti i same službe bezbednosti, jer osim što pomaže otkrivanju nezakonitosti u službi, propisuje i kazne za neodgovorno i zlonamerno uzbunjivanje. Zakon o BIA sadrži odredbe o obavezi pripadnika Agencije da čuvaju državne, vojne, službene ili poslovne tajne, kao i metode, mere i radnje koje predstavljaju ili sadrže neku od ovih tajni (član 23). Ove odredbe su opravdane, ali je problem to što Zakon ne sadrži i odredbe koje bi zaštitile pripadnike Agencije prilikom otkrivanja nepravilnosti i nezakonitosti, kao što je to, na primer, propisano Zakonom o VBA i VOA, u članu 42, stavu 3 i 4. Kao što je slučaj pripadnika VOA pokazao, ne samo da unutrašnji mehanizmi zaštite u službama bezbednosti često nisu dovoljni već ni spoljni mehanizmi nisu delotvorni kada je reč o uzbunjivačima. Zato je potrebno ojačati i uvezati unutrašnje i spoljne mehanizme zaštite (više o tome videti u Preporuci Zaštitnika građana).

U Srbiji je u toku izrada Zakona o uzbunjivačima, ali čitav proces previše dugo traje jer je opterećen različitim problemima, među kojima su, svakako, to što Ministarstvo pravde, koje je nosilac izrade ovog Zakona, nije u izradu uključilo Agenciju za borbu protiv korupcije i MUP. Uključenje MUP-a u ovaj proces izuzetno je važno jer bi policija trebalo da pruža bezbednosnu zaštitu budućim uzbunjivačima.

Đure Jakšića 6/5, 11000 Beograd, Republika Srbija

+381 (0) 32 87 226 +381 (0) 32 87 334
office@bezbednost.org www.bezbednost.org

Stranica je rađena uz podršku